BÜTÇE HAKKI, BÜTÇE SÜRECİ VE 2021 BÜTÇESİ ÜZERİNE DEĞERLENDİRMELER

Değerli Mülkiyeliler,

Mülkiyeliler Birliği bünyesinde yapılagelen yuvarlak masa toplantılarının canlandırılması ve düzenli yapılması düşüncesiyle toplantıların Mülkiye İktisadi ve Sosyal Araştırmaları Merkezi koordinasyonunda yürütülmesine karar verilmiştir. Toplum sorunlarının uzmanlarınca ayrıntılı olarak ele alınacağı toplantıların ilk sonuçları raporlar halinde kamuoyu ile paylaşılması ve geliştirilmiş toplantı tutanaklarının Mülkiye Dergisi’nde yayımlanması planlanmaktadır. MİSAM Yuvarlak Masa Toplantıları’nın ilkinde özellikle yeni hükümet sistemiyle bütçe hakkının ihlaline dönüşen bütçe süreci, bütçe hakkı ve 2021 yılı bütçesi değerlendirilmiştir. Doç. Dr. Nilgün Erdem kolaylaştırıcılığında 18 Aralık 2020’de çevrimiçi olarak gerçekleştirilen Yuvarlak Masa Toplantıları’nın ilkine Doç. Dr. Meltem Kayıran, Prof. Dr. Aziz Konukman ve 24. Dönem Milletvekili, İktisatçı/Plancı Rahmi Aşkın Türeli katılmışlardır.

Mülkiye İktisadi ve Sosyal Araştırmaları Merkezi

MİSAM Yuvarlak Masa Toplantıları 1:

Bütçe Hakkı, Bütçe Süreci ve 2021 Bütçesi Üzerine Değerlendirmeler

Artan otoriterleşme ve iktisadî krize pandemi krizinin de eklendiği bir dönemde Türkiye’de Merkezî Yönetim Bütçesi 19 Aralık 2020’de TBMM Genel Kurul’unda 312 kabul oyu ile yasalaştırılmış bulunmaktadır. Bütün yönetsel yetkilerin tek elde toplandığı, denetim mekanizmalarının ortadan kaldırıldığı ve emeğin giderek daha büyük maliyetler üstlenmekte olduğu bir ortamda bütçe konusunun ele alınması her zamankinden daha büyük bir önem taşıyor. Yürütme organının yapacağı bütün harcamaların, kamu hizmetlerinin ve bunlar için halka yükleyeceği yükümlülüklerin yer alması gereken bütçeler hem hükümetlerin siyasi ve iktisadî tercihlerini yansıtmakta hem de izleyen dönemde ne tür politikalar uygulanacağını göstermektedir. Bu bakımdan Türkiye’de merkezî yönetim bütçesi, bütçe süreci ve ilgili metinler incelenerek orta-uzun vadeli mali sorunların tespit edilmesi mümkündür, elbette mali sorunları da kapsayan iktisadi yapısal sorunlar esas alınarak.   

Türkiye toplumunun karşı karşıya olduğu ve 2020 yılının Mart ayından itibaren maruz kaldığı COVID-19 salgının derinleştirdiği iktisadi yapısal sorunlar çok boyutludur. Öncelikle yurtiçi tasarruf oranları düşük olduğundan, iktisadi büyümede dış tasarrufa bağımlılık söz konusudur. Bu durumun diğer bir ifadesi üretim ve ihracat yapısının ara malı ithalatına yüksek oranlı bağımlılığı sonucunda yüksek cari açıklar ve artan dış borç stoku ile karşı karşıya kalınmakta oluşudur. İktisadi büyüme bu kısıtlar altında neredeyse tek başına kısa vadeli sermaye girişlerine bağlı hale gelmiştir. İkinci olarak, kamu gelirleri büyük oranda gelir dağılımını bozucu dolaylı vergilerden oluştuğundan ve bu gelir yapısı iktisadi büyümeye duyarlı olduğundan bütçe dengesi istikrarsızdır. Ekonominin büyüdüğü yıllarda vergi tahsilatı artarken, ekonomi daralırken vergi tahsilatı azalmaktadır. Ayrıca geçici gelir ve istisnalar söz konusu istikrarsızlığın diğer başat sebepleri olarak ortaya çıkmaktadır. Örneğin 2021 yılında vergi harcamaları olarak kaydedilen devletin vazgeçtiği vergi gelirleri (istisnalar) 230,8 milyar lirayı bulacaktır. Üçüncü olarak, işgücü piyasasında düşük işgücüne katılım oranlarının ve yüksek kayıt dışılığın hâkim olduğu bir yapı egemendir. Ancak işgücüne katılım oranı yüzde 50’ler seviyesi ile oldukça düşük olmasına rağmen işsizlik oranı yüksektir. Dördüncü olarak, imalat sanayinde düşük ve orta-düşük teknolojili sektörlerin egemen olduğu bir üretim ve ihracat yapısı ile katma değeri düşük mal ve hizmet üretilmektedir. Türkiye ekonomisinin arz, talep ve bölüşüm dinamiklerinin yarattığı yapısal sorunları derinleştiren uluslararası ve iç siyasal iklim ilave riskler yaratmaktadır. Söz konusu riskler yanlış dış politikadan kaynaklandığı kadar, temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasındaki sınırlamalar, artan otoriterleşme, hukuk devleti ilkesinden uzaklaşma, basın özgürlüğünün gerilemesinden de kaynaklanmaktadır. Daha da önemlisi, yürürlüğe koyulan yeni hükümet sistemi ile kuvvetler ayrılığı ilkesi ortadan kaldırılmış, hükümetin tasarrufları denetlenemez hale gelmiştir. Bu iktisadi ve siyasi yapının yarattığı sorunların yanı sıra hükümetin ekonomi yönetiminde sergilediği başarısızlık ve yanlış politika tercihleri 2018 yılının üçüncü çeyreğinden itibaren devam eden bir kriz ortamına yol açmıştır. Nitekim faizlerin düşük düzeylerde tutulması ısrarının yarattığı kur ve enflasyon baskısı, bir taraftan Merkez Bankası döviz rezervlerini negatif düzeye indirirken, diğer taraftan faiz oranlarının yeniden yükseltilmesine yol açmıştır. Bu çerçevede, gittikçe istikrarsız ve öngörülemez hale gelen iktisadi yapının, kamu maliyesi ve maliye politikaları açısından en belirgin sonucu, istisnaların kural haline getirildiği, yasallık ilkesinin çiğnendiği, sonuçta bütçe hakkının gasp edildiği bir yönetim anlayışının geçerli olmasıdır.

Bütçe hakkının demokrasi mücadelesiyle yaşıt olduğu kabul edilir. Hem hükümetlerin temel siyasi aracı oldukları için hem de toplum kesimlerine yönelik tasarruflar barındırdıklarından siyasi metinlerdir. Toplumlara karşı karşıya kalacakları politika demetini, mali yükümlülükleri, aynı zamanda hakları tarif eder, haber verirler. Bu denli önemli bir yasa metninin kamuoyunda tartışmaya ve denetime açıldığı bütçe süreci bütçe hakkının olmazsa olmaz bir parçasıdır. Ancak Türkiye’de özellikle yeni hükümet sistemine geçilmesiyle bütçe sürecinde yaşanan ihlaller nedeniyle bütçe hakkı önemli ölçüde gasp edilmiştir.

Türkiye’de bütçe sürecine ilişkin genel eğilim merkezileşme, denetimsizleşme ve kural dışılaşma kavramlarıyla tarif edilebilir. Yeni hükümet sistemi bu eğilimi güçlendirmiştir. Bu çerçevede öncelikle belirtilmesi gereken önemli bir husus bakanların atamayla belirlendiği bir hükümet sisteminde, merkezi yönetim bütçesi ile bakanlık bütçelerinin demokrasinin gereği olarak hükümetteki tek seçilmiş olan Cumhurbaşkanı tarafından savunulması olmalıdır. Ancak 2021 yılı bütçe teklifi meclise Cumhurbaşkanı Yardımcısı Fuat Oktay tarafından sunulmuştur. Böylelikle bütçe hakkı daha baştan ihlal edilmiştir. Ayrıca bu hak ihlali her seferinde bakanlık bütçelerinin ilgili bakanlarca savunulmasıyla tekrar edilmiştir. Anayasal düzeyde, 161. maddeye eklenen bir hükümle yasama organının bütçe konusundaki yetkisi ortadan kaldırılmıştır. Bu maddeye göre bütçenin yasalaşamaması durumunda geçici bütçe yapılacak, geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanacaktır. Böylece TBMM tarafından bütçenin reddedilmesinin hiçbir siyasi sonucu kalmamış olmaktadır. 5018 sayılı kanuna göre bütçe hazırlanırken esas alınması gereken Orta Vadeli Programın (OVP) Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar, Orta Vadeli Mali Planın (OVMP) ise 15 Eylül’de yayımlanması gerekmektedir. Oysa kurumlar fiilen bütçelerini hazırlamaya Mayıs ayından itibaren başlamaktadır. Ancak bu takvime de uyulmamaktadır. Örneğin 2021 bütçesine temel olan belgelerden OVP 29 Eylül’de, OVMP ise 8 Ekim’de yayımlanmıştır, bütçe teklifi ise Anayasa’ya aykırı biçimde 2 gün gecikmeyle ancak 19 Ekim’de Meclis’e sunulabilmiştir. 2021 yılı bütçe sürecinden de açıkça gözlendiği üzere, bütçenin hazırlanması, görüşülmesi ve yasalaşması süreci bürokratik, teknik bir sürece indirgenmiştir. Bununla birlikte sürecin asıl aktörü olan Cumhurbaşkanlığı bünyesinde bütçe için yetkilendirilen başkanlıklar, kurullar, ofisler yasal dayanaktan yoksundur, görevleri ve diğer kurumlarla ilişkileri belirsizdir. Son olarak yasa metni de bütçe hakkını engelleyici, şeffaflıktan uzak bir nitelik arz etmektedir. Bütçe artık 16 Ekim’de yayımlanan torba yasanın öngördüğü yeni bütçe tekniğine geçilmesi nedeniyle fonksiyonel dağılımı içermemektedir. 8 Ekim tarihli bütçe çağrısı eki olan bütçe hazırlama rehberinde kamu idarelerinin bütçelerini fonksiyonel dağılımı ortadan kaldıran yeni bütçe tekniğine göre hazırlamaları talimatı verilmektedir. 2021 bütçesinin bağlı cetvelleri Meclis ağ sayfasına gecikmeyle koyulmuştur, vergi harcamaları listesi bağlı cetvellerin içine gömülmüş durumdadır, dernek ve vakıflara yapılan yardımlar adları belirtilerek açıkça ifade edilmemektedir. Özetle, gerek bütçe sürecinin yeni hükümet süreciyle tamamıyla bürokratik bir sürece indirgenmesi gerekse bütçenin hazırlanma yordamı bütçe hakkının ihlaline yol açmaktadır. Yapısal iktisadi ve siyasi sorunlar kimi kamu gelir ve giderlerinin bütçe dışına çıkarılmasına, kamu denetiminden kaçırılmasına yol açmıştır. Bunun en tipik iki örneği Varlık Fonu ve Kamu-Özel İşbirliği projeleridir.

Varlık fonları dünyada genel olarak rezerv, ticaret fazlası ve doğal kaynak zenginliğinin değerlendirilmesi ve gelecek kuşakların refahı için kullanılmak üzere kurulsalar da Türkiye’de kamusal kaynakların aktarılmasıyla kurulan Varlık Fonu, yurtiçinden ve yurt dışından usulü belli olmayan bir biçimde kaynak sağlayan, mal varlıkları teminat olarak kullanılabilen bir borçlanma fonu olarak işlemektedir. Türkiye Varlık Fonu Şirketi’nin yapı ve işleyişine, fona devredilecek kamu kurum ve kuruluşlarına Cumhurbaşkanı’nın hükümet başkanı sıfatıyla karar verdiği bir yapıda şirketin yönetim kurulu başkanının da Cumhurbaşkanı olmasının yanı sıra Cumhurbaşkanı’nın denetim ile ilgili yetkilerinin de olması çok ciddi bir problem oluşturmaktadır. Türkiye Varlık Fonu’nun Sayıştay denetiminden, KİT’lerin tabi olduğu mevzuat hükümlerinden, Kamu İhale Kanunu, Devlet Memurları Kanunu ve Rekabet Kanunu gibi mevzuat düzenlemelerinden muaf olması ortaya son derece denetimsiz bir yapı çıkarmıştır. Bunun yanı sıra gelir ve kurumlar vergisinden ve diğer vergi ve harçlardan muaf oluşu mevcut haliyle Türkiye Varlık Fonu’nun adeta ikinci bir hazine gibi çalışmakta olduğuna işaret etmektedir. Başka bir sorunlu husus da 2021 Bütçesinin Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasları başlığını taşıyan E cetvelinin 5. maddesiyle bu paralel hazine konumundaki Varlık Fonu’na aktarılan kuruluşlara kamu adına yapılacak sermaye ödemelerinin Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinden karşılanabilmesi olanağının getirilmesidir.

Benzer biçimde, yap-işlet-devret ve yap-işlet modelleriyle başlayan, sonra yap-kirala-devret modelinin de uygulamaya koyulduğu Kamu-Özel İşbirliği (KÖİ) modeli hem kapsam hem de tutar bakımından çok büyük boyutlara ulaşmıştır. Ulaştırma, enerji ve sağlık alanlarında yoğunlaşan 252 KÖİ projesinin sözleşme değeri 2020 yılı Ocak ayı itibarıyla 155,9 milyar dolar olarak gerçekleşmiştir. KÖİ projeleri, yatırımların bütçe dışına çıkarılması, kamu denetiminden muafiyet ve kamu hizmetinin ticarileştirilmesi bakımından kamu faaliyetinin bütçe dışına çıkarılmasının baskın diğer yolu olarak ortaya çıkmıştır. KÖİ projeleri ile kamu yatırımları bütçe dışına çıkarıldığı için izlenemez hale gelmekte, diğer taraftan bu projelere verilen döviz garantileri bütçeye ciddi bir yük getirmektedir. Bunun yanı sıra, gelecekte ortaya çıkabilecek hukuki sorunların uluslararası tahkim mekanizmasıyla çözülmesi öngörülen bu model ciddi bir belirsizlik ve öngörülemezlik yaratmakta ve gelecek kuşakları büyük bir borç yükü altına sokma tehlikesi taşımaktadır. Bu projelerin garantiler açısından 2021 yılı bütçesinde yarattığı kayıplar şehir hastaneleri için 16,4 milyar lira, ulaştırma projeleri için 14 milyar lira olmak üzere toplamda 30,4 milyar liraya ulaşmıştır.

Konuya bütçe hazırlama ve uygulama teknikleri açısından bakıldığında, bütçenin hazırlanması sürecine kılavuzluk edecek temel belgelerden olan OVP’lerin kalkınma planlarıyla ilişkisi bulunmamaktadır. Mevcut OVP’nin de Türkiye’nin sorunlarını çözme perspektifi yoktur, makroekonomik dengeleri gerçekçi ve tutarlı değildir. Diğer yandan borçlanma yasasında öngörülen bütçe limitleri torba yasalarla artırılmaktadır. Böylece 5018 sayılı yasaya aykırı bir şekilde ödenek üstü harcamanın önü açılmaktadır. Bu tür harcamalar kaçınılmaz bir şekilde ortaya çıktıysa, bunun yasal yolu ek bütçe uygulamasına gitmektir. Ek bütçe ile yapılabilecekken limitlerin torba yasalarla değiştirilmesi, bütçe sürecinin akim kılınması, bütçe hakkının gasp edilmesidir; Meclis ve toplumsal taraflar böylelikle devre dışı bırakılmaktadır. 5018 sayılı yasanın 14. maddesinde öngörülen kamuyu yükümlülük altına sokacak mali faaliyetlerin OVP ve OVMP çerçevesinde en az üç yıllık dönem için hesaplanıp teklif edileceğine ilişkin hüküm kâğıt üzerinde kalmıştır. Yine bütçenin yaklaşık % 10’unu teşkil eden döner sermayeli işletmelerin bütçeye dâhil edilmesi henüz gerçekleştirilmiş değildir. Bütçe ile birlikte sunulacak belgelerin, yıllık ekonomik rapor, kamu borç yönetimi raporu örneklerinde olduğu gibi rapor şeklinde olması usulü benimsenmelidir. Örneğin dernek ve vakıflara yapılan yardımlarla ilgili bir liste verme yerine bir değerlendirme raporu sunulmalıdır. Bu raporda, sadece merkezi yönetim kapsamındaki idarelerle yetinilmeyip genel yönetim kapsamındaki diğer idareler (sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idareler) de analize dahil edilmelidir. Böylece bu idarelerin bütçelerinden yardım yapılan tüm kuruşlarla ilgili seçilme ölçütleri, adları her biri için öngörülen ödenek tutarları ve geçmiş yıl gerçekleşmeleri Meclis’in bilgisine ve denetimine sunulmuş olacaktır. 5018 sayılı yasanın 41.maddesinde ‘Sayıştay, mahallî idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahallî idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür’ hükmü yer almaktadır. Ancak bugüne kadar bu görüşme sonuçları kamuoyu ile hiç paylaşılmamıştır. Oysa bütçe hakkı önemseniyorsa bu sonuçlar mutlaka kamuoyuyla paylaşılmalıdır. Son olarak 5018 sayılı yasanın bir denetim aracı olarak öngördüğü Kesin Hesap Yasası (KHY) pratikte işlevsizdir. Çünkü her seferinde yasal olmayan ödenek üstü harcamalara KHY ile tamamlayıcı ödenek verilmesiyle geçmiş bütçe uygulamaları aklanmaktadır. Bu yolu tümüyle kapatabilmek için KHY tekliflerinde yer alan tamamlayıcı ödenek maddesi tekliften çıkarılmalıdır ya da Meclis tamamlayıcı ödenek vermeyi reddetmelidir. Ayrıca KHY teklifi mevcut uygulamada olduğu gibi, bütçe teklifinin ardından değil öncesinde müzakere edilmelidir.

Sonuç olarak kamu gelir ve giderlerini bütçe sürecinin dışına taşıyan bahsi geçen çok sayıda manipülasyonun önüne geçilmedikçe kural halini alan bütçe hakkının ihlalinin önüne geçilemez. Unutmamak gerekir ki Türkiye’nin artarak çoğalan, derinleşen mali ve iktisadi sorunlarının çözümü, emekçi kesimlerin ve gelecek kuşakların haklarının sistematik olarak gasp edildiği, iktisadi ve siyasi krizlerin hükümet etmenin bir parçası kılındığı tüm uygulamalardan vazgeçilmesine bağlıdır. Bu bağlamda hem Türkiye ekonomisinin yapısal sorunları hem akim kılınan bütçe süreci ve mali sorunlar hem de içinden geçilmekte olunan küresel salgın dikkate alındığında acilen ve orta vadede alınması gereken önlemler şöyle sıralanabilir:

• Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi ile bütçenin demokratik, katılımcı, yasalara uygun bir biçimde yapılmasının olanaklı olmadığı kabul edilmelidir.
• Yapısal sorunların çözümü için gerçekçi hedefleri olan bir kalkınma planına bağlı kalınmalıdır. Bu çerçevede hayata geçirilebilecek yapısal düzenlemeler kamulaştırmaları, servet vergisini, sınıfsal dengelerin yeniden tarif edilmesini, neoliberal bütçe ezberlerinin terkedilmesini, sermaye stoklarının kayda geçirilmesini içermelidir.
• Kalkınma planları ve programları katılımcı, demokratik ve emekten yana bir çerçevede hazırlanmalı ve bütçe ile bu planların bağları yeniden kurulmalıdır.
• Kadınların işgücüne katılımı arttırılmalı, kadınlar için güvenceli iş olanakları yaratılmalı, bakım ve kreş ücretleri devlet tarafından karşılanmalı, ev içi emeğe ödeme yapılmalı ve emeklilik hakkı sağlanmalıdır. Ev dışında ücretli işlerde çalışan kadınların ev içi emek yükleri nedeniyle erken emeklilik ve yıpranma payının telafisi sağlanmalıdır. Bu politikaları ve sonuçlarını izleyebilmek üzere toplumsal cinsiyete duyarlı bütçeleme yapılmalıdır.
• Fosil yakıtlara yatırım yapılmasından, nükleer santral projelerinden ve üzerinde toplumsal uzlaşı sağlanamamış mega projelerden vazgeçilmeli, kaynaklar başta sağlık, eğitim olmak üzere kamu hizmetlerine aktarılmalıdır.
• Özel bir şirket ve ikinci bir Hazine gibi çalışan Varlık Fonu’nun faaliyetlerine son verilmelidir.
• Kamu-özel işbirliği ile hayata geçirilen projeler kamulaştırılmalı, bu projeler için yapılacak ödemeler TL’ye dönüştürülmeli ve kriz koşullarında garanti ödemeleri iptal edilmelidir.
• Vergi harcamaları olarak bilinen istisna ve muafiyetler, bu istisna ve muafiyetler koyulurken amaçlanan hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığı ve etkinlikleri çerçevesinde gözden geçirilmelidir. Söz konusu muafiyetler öncelikle emekçi sınıflar lehine temel ihtiyaç maddelerine uygulanan vergiler için getirilmelidir.
• Bütçe ile sunulacak belgeler, ilgili tahsislerin ayrıntılarını içerecek raporlar şeklinde olmalıdır.
• Yasal olmayan ödenek üstü harcamanın önünün kesilmesi için mutlaka ek bütçe uygulamasına gidilmeli ve yasanın öngördüğü borçlanma limitinin artırılmasına son verilmelidir.
• Kesin Hesap Yasası teklifine görüşmelerde öncelik verilmelidir ya da mevcut komisyonun bütçe ve kesin hesap olarak iki alt komisyona ayrılarak tekliflerin ayrı komisyonlarda ele alınması sağlanmalıdır.
• Yerel yönetimlere yapılan transferler arttırılmalı, yerel yönetimlerin yatırım olanakları arttırılmalı, özellikle salgın koşullarında hizmetlerin aksamaması için gerektiğinde dış borçlanmaya gidebilmeleri için ihtiyaç duyacakları Hazine garantileri verilmelidir.
• Çiftçiye yönelik transfer harcamaları artırılmalı bu çerçevede tarımsal desteklemelere bütçeden ayrılan pay milli gelirin yüzde 1’inden az olmamalıdır. Çiftçi borçları faizleri silinerek, anapara ödemelerinde indirim sağlanarak taksitlendirilmelidir.
• İşsizlik Sigortası Fonu’nun amacı dışında kullanılmasına son verilmeli, fondan ilgili kanunun amacına aykırı olarak yapılan aktarımların fona iade edilmesi sağlanmalıdır.
• Sosyal yardımlar tek elde toplanmalıdır ve asgari gelir desteği mantığıyla yürütülmelidir.
• Toplum kesimleri gözetilerek bütçe açığı verilebileceği kabul edilmeli, pandemi koşullarında kayıtlı/kayıt dışı yoksullara, ihtiyacı olanlara yapılacak yardımlar bütçe kaynaklarından karşılanmalıdır.
• Sağlık, eğitim başta olmak üzere kamu hizmetlerinin ücretsiz olarak sağlanması için gereken düzenlemeler yapılmalıdır.
• Asgari ücret insani yaşam koşullarını sağlayacak düzeye çıkarılmalı ve vergi dışı tutulmalıdır.
• Salgın nedeniyle ihtiyaç duyanların elektrik, su, doğal gaz ve internet faturaları kamu tarafından karşılanmalıdır.